DICTAMEN 3/2014, de 28 de enero, sobre la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
| Sección | Disposiciones Generales |
| Emisor | CONSEJO DE GARANTÍAS ESTATUTARIAS |
| Rango de Ley | Dictamen |
El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente
DICTAMEN
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2013).
ANTECEDENTES
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El día 30 de diciembre de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 23 de diciembre de 2013 (Reg. núm. 3741), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2. a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 23 de diciembre de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al orden de distribución competencial de los apartados del artículo único de la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante, LOMCE), por los que se modifican o se añaden los preceptos de la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación siguientes: los artículos 6.2. d ; 6 bis.2. b .3º y .2. c .1º; 29.1 y .4; 36 bis.1 y .3; 38.1 y .2; 41.2 (último párrafo) y .3. b ; 111 bis.3 y .6; 120.3 (segundo párrafo); 127. a , . b , . e ., . h y i ; 132. l , . m , . ñ y . o ; 144.1 (segundo párrafo) y 147.2; así como las disposiciones adicionales trigésima cuarta, trigésima sexta y trigésima octava, apartado 4 (últimos tres párrafos), y las disposiciones finales quinta y séptima bis. También se solicita dictamen sobre el apartado 86 del artículo único, que suprime el artículo 140.2 de la Ley orgánica 2/2006; sobre la disposición final segunda, apartado tres, LOMCE, por la que se modifican los apartados a , b , f , j , k y l del artículo 57 de la Ley orgánica 8/1985, reguladora del derecho a la educación; sobre la disposición final tercera de la propia LOMCE, por la que se añade el apartado 3 a la disposición adicional octava de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas; y sobre la disposición final quinta, apartados 1 y 4, LOMCE (BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2013).
El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.
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El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 3 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al vicepresidente señor Pere Jover Presa.
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En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.
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En fecha 14 de enero de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3765) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat que adjuntaba como documentación complementaria un «Informe en relación con los aspectos de tipo competencial en materia de universidades de la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE)», de fecha 12 de diciembre de 2013, elaborado por el Área de Asesoramiento Jurídico en el Ámbito de Universidad e Investigación del Departamento de Economía y Conocimiento, y un «Informe jurídico sobre la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE)», también de 12 de diciembre de 2013, de la abogada jefe del Departamento de Enseñanza.
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Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 28 de enero de 2014.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. El objeto del Dictamen
Como hemos indicado en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita el pronunciamiento del Consell sobre la Ley 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), con carácter preceptivo y previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2. a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).
En este primer fundamento jurídico, delimitaremos el objeto del Dictamen, exponiendo, en primer lugar, el contexto normativo en el que se inscribe esta Ley orgánica, con el fin de, seguidamente, indicar las líneas generales de su contenido y las principales novedades que incorpora al sistema educativo. Después nos referiremos a los preceptos que cuestiona el Gobierno, agrupados según los motivos en los que fundamenta las dudas de constitucionalidad y estatutariedad. Finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a la petición del Gobierno.
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El contexto normativo en el que se inscribe la LOMCE viene determinado por el artículo 27 CE, que contiene las bases constitucionales del sistema educativo, y por los artículos 149.1.30 CE y 131 y 172 EAC, con respecto a la distribución de competencias en la materia. El artículo 27 CE incluye un complejo equilibrio de derechos y libertades en el ámbito educativo que se articula, principalmente, sobre la base, por un lado, del derecho de todos a la educación (art. 27.1 CE), que debe ser preservado por los poderes públicos mediante la garantía de la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica (art. 27.4 CE), y una programación general de la enseñanza (art. 27.5 CE), así como la inspección y homologación del sistema educativo (art. 27.8 CE). También se reconoce el derecho de los padres, profesores y alumnos a intervenir en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos (art. 27.7 CE). Y, por otro lado, del reconocimiento de la llamada libertad de enseñanza, que se manifiesta en la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto de los principios constitucionales (art. 27.6 CE), y en el derecho de los padres a que los hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus convicciones (art. 27.3 CE).
El primer desarrollo de los diferentes derechos reconocidos en el artículo 27 CE fue efectuado por la Ley orgánica 5/1980, de 19 de junio, del estatuto de centros escolares, norma posteriormente derogada por la Ley orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho de educación, que constituye una de las piezas clave de la ordenación de la enseñanza no universitaria. Esta Ley ha sido objeto de sucesivas modificaciones, la última de las cuales se contiene en la LOMCE, pero se ha mantenido vigente hasta ahora como norma de referencia en este ámbito, en la medida en que regula el conjunto de derechos educativos, establece el régimen jurídico de los centros docentes, los órganos de gobierno de los centros públicos y de los concertados, y el régimen de conciertos educativos.
Hasta la aprobación de la Ley 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (en adelante, LOGSE), la organización de la enseñanza en niveles, etapas, ciclos y grados, y el diseño curricular, se contenían en la preconstitucional Ley general de educación de 1970. Así, la LOGSE elevó hasta los dieciséis años la enseñanza básica, gratuita y obligatoria, y reorganizó el sistema educativo en diversas etapas: educación infantil, educación primaria, educación secundaria, bachillerato, formación profesional de grado medio y enseñanza superior (que comprende la enseñanza universitaria y la formación profesional de grado superior). Esta Ley fue objeto de modificación y derogación parcial por parte de la Ley 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación (en adelante, LOCE), que reformó diferentes elementos de la ordenación del sistema educativo e implantó, entre otras reformas, la prueba general de bachillerato, o reválida.
Finalmente, en este repaso de la normativa educativa estatal, debemos referirnos a la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, que ahora se modifica, que derogó totalmente la LOGSE y la LOCE y estableció una nueva ordenación del sistema educativo, aunque mantuvo la estructuración de los niveles educativos que introdujo en su momento la LOGSE.
En el ámbito de Cataluña, la Ley 12/2009, de 12 de julio, de educación, en ejercicio de las competencias que el artículo 131 del Estatuto atribuye a la Generalitat, tiene por objeto regular el sistema educativo de Cataluña. Entre otros aspectos, establece explícitamente los derechos, libertades y obligaciones que corresponden a todos los miembros de la comunidad educativa y determina la organización de la enseñanza no universitaria y el desarrollo curricular en todas las etapas y modalidades educativas. Prevé también el régimen lingüístico del sistema educativo, con el correspondiente derecho y deber de conocer con suficiencia oral y escrita el castellano y el catalán, al mismo tiempo que establece que esta última es la lengua vehicular que debe utilizarse normalmente para el aprendizaje.
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La LOMCE consta de un preámbulo, un artículo único, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y cinco disposiciones finales. Tres de estas disposiciones finales modifican diversos preceptos de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (en adelante, LOU); de la Ley orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (en adelante, LODE), y de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (en adelante, LOFCA).
El artículo único consta de 109 apartados, que modifican la Ley orgánica 2/2006, de 3 de...
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