DICTAMEN 7/2013, de 11 de julio, sobre la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral, y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.

SecciónDisposiciones Generales
EmisorCONSEJO DE GARANTÍAS ESTATUTARIAS
Rango de LeyDictamen

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (BOE núm. 129, de 30 de mayo de 2013).

ANTECEDENTES

  1. El día 12 de junio de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 11 de junio de 2013 (Reg. núm. 3281), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2. a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 11 de junio de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (BOE núm. 129, de 30 de mayo de 2013).

    El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acuerde interponer un recurso de inconstitucionalidad.

  2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 17 de junio de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero Eliseo Aja.

  3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

  4. En fecha 2 de julio de 2013 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3280) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno que adjuntaba documentación que incluía una «Nota sobre el impacto de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1998, de 28 de julio, de costas, en las competencias de la Generalitat de Catalunya en materia de ordenación, territorial, urbanística y del litoral y en materia de puertos», elaborada por el Gabinete Jurídico de la Generalitat, y un «Informe sobre la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas», elaborado por la Asesoría Jurídica del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Catalunya.

  5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 11 de julio de 2013.

    FUNDAMENTOS JURÍDICOS

    Primero. El objeto del Dictamen

    Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita de este Consell que, con carácter previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad, se pronuncie sobre determinados preceptos, que detallaremos posteriormente, de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (Ley 2/2013, en adelante).

    Primeramente, haremos una sucinta referencia al contexto normativo en que se sitúa la Ley 2/2013, objeto de examen.

    La Ley 2/2013 modifica la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (Ley de costas, en adelante). Esta ley, en su momento, adaptó a la Constitución la legislación preconstitucional a través de una nueva regulación que pretendía poner fin «al grave y progresivo deterioro» de la costa y a las «alteraciones irreversibles de su equilibrio». Por otra parte, se desarrollaba la reserva de ley del artículo 132.2 CE, que declara que son bienes de dominio público estatal los que la ley determine y, en cualquier caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y de la plataforma continental.

    La Ley de costas, principal norma reguladora del litoral, fue desarrollada posteriormente por el Real decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprobó su Reglamento de ejecución. Ambas normas fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional en las sentencias 149/1991, de 4 de julio, y 189/1991, de 3 de octubre, que, en líneas generales, validaron el régimen que se contenía en ellas.

    Con respecto a los puertos de interés general, a pesar de formar parte de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, se rigen por la normativa específica que, actualmente, es el Real decreto legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante.

    Este conjunto normativo se enmarca en una serie de acciones en el ámbito europeo e internacional, entre las que, y tempranamente, podemos citar, la Carta Europea del Litoral, aprobada en la Conferencia Plenaria de Regiones Periféricas Marítimas de la CEE en octubre de 1981. A esta puede añadirse la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa (2002/413/CE), así como el Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, de 21 de enero de 2008, en el marco del Convenio de Barcelona para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo, de 16 de febrero de 1976. Este Protocolo, que fue ratificado por España en el 2010, y está en vigor desde 2011, fue aprobado, en nombre de la Unión Europea, por Decisión del Consejo de 13 de septiembre de 2010.

    Por su parte, el Estatuto de autonomía de Cataluña de 1979 fijó como competencia exclusiva de la Generalitat la ordenación del territorio, del litoral y el urbanismo (art. 9.9 EAC), y también los puertos (art. 9.15 EAC). El Real decreto 3301/1981, de 18 de diciembre, operó una primera transferencia de servicios del Estado a la Generalitat en materia de ordenación del litoral y el Real decreto 2876/1980, de 12 de diciembre, lo hizo en materia de puertos, al traspasar a la Generalitat los puertos estatales que no eran de interés general.

    En el marco del Estatuto de autonomía de 2006 se ha operado una ulterior transferencia de funciones y servicios a la Generalitat en materia de ordenación y gestión del litoral, mediante dos reales decretos de traspasos, el 1404/2007, de 29 de octubre, y el 1387/2008, de 1 de agosto.

    Finalmente, a falta de una norma específica sobre el litoral, la intervención de la Generalitat se ha vehiculado a través de la regulación sectorial, entre otras, en materia de medio ambiente, puertos, urbanismo y, particularmente, a través de la ordenación territorial y urbanística mediante los instrumentos de planificación. En este ámbito, cabe destacar los planes directores urbanísticos del sistema costero (PDUSC-1 y PDUSC-2) y también el Plan de puertos de Cataluña (2007-2015), configurado como un plan territorial sectorial.

    A continuación, nos referiremos brevemente al contenido de la Ley 2/2013, en que se integran los preceptos concretos objeto de dictamen.

    La reforma legislativa actual se realiza, según su preámbulo, porque, a pesar de las medidas que, en su momento, introdujo la Ley de costas, es necesario garantizar el desarrollo sostenible del litoral y resolver una litigiosidad excesiva. Para alcanzar estos objetivos, la Ley 2/2013 se estructura en dos bloques, dedicados, por un lado, a la reforma de la Ley de costas y, por otro, a un nuevo régimen de prórroga extraordinaria y selectiva de las concesiones otorgadas al amparo de la legislación anterior y a un conjunto heterogéneo de disposiciones que complementan la modificación de la Ley de costas.

    La Ley 2/2013 prevé las modificaciones de la Ley de costas en el artículo primero, en el que se encuentran prescripciones en materia de determinación del dominio público marítimo-terrestre (apdos. uno a cuatro), su deslinde (apdos. cinco a nueve) y las determinaciones respecto de la servidumbre de protección (apdos. diez y once). Asimismo, se establecen nuevas prescripciones en relación con la utilización de este dominio con respecto a las playas (apdo. doce), la publicidad (apdo. trece) y los proyectos y obras (apdos. catorce y quince); y a los mecanismos de adscripción (apdo. dieciséis), autorizaciones (apdos. diecisiete y dieciocho), concesiones (apdos. diecinueve a veintitrés), y disposiciones comunes a ambas (apdo. veinticuatro).

    Por otra parte, en el propio artículo primero, se modifica el régimen económico-financiero de la utilización de este dominio con previsiones sobre el canon y tasas (apdo. veintisiete) y también las contribuciones especiales (apdo. veintiocho). Finalmente, se reforma el régimen de infracciones y sanciones (apdos. veintinueve a treinta y seis) y su procedimiento (apdo. treinta y siete), y también se realiza una nueva previsión en materia de impugnación de actos y acuerdos que infrinjan las disposiciones de la Ley (apdo. treinta y ocho). Además, la Ley 2/2013 también modifica las disposiciones transitorias primera y cuarta (apdos. treinta y nueve y cuarenta) e introduce las disposiciones adicionales décima, relativa a las urbanizaciones marítimo-terrestres; undécima, con respecto a los bienes de interés cultural, y duodécima, relativa al catastro inmobiliario (apdos. cuarenta y uno a cuarenta y tres).

    El artículo segundo de la Ley 2/2013 introduce una regulación ex novo relativa a la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior.

    Completan el articulado de la Ley nueve disposiciones adicionales, referidas, entre otras cuestiones, al deslinde, el reintegro del dominio de...

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